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學前教育終將有法可依——初讀《學前教育法》(征求意見稿)

2020.09.08 余蘇 余媛姍

2020年9月7日,教育部重磅推出《中華人民共和國學前教育法草案(征求意見稿)》(以下簡稱“《學前教育法草案》”)廣泛征求公眾意見。我國《學前教育法》即將面世,學前教育將從此告別法律空白的局面,這對于學前教育乃至整個教育法律體系均有十分重要的作用。


《學前教育法》進一步完善教育法律制度體系,而對于我們教育法律領域的從業者來說,我們更為關心的是《學前教育法草案》包括了哪些主要內容?本次《學前教育法草案》公開征求意見稿與此前教育部內部征求意見稿有何主要的變化?從而體現出立法者對于學前教育的監管趨勢是什么? 


一、《學前教育法草案》主要結構體系


我們先來看看《學前教育法草案》的邏輯框架,《學前教育法草案》全文共分為六章共七十五條,具體結構如圖:


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二、初步解讀《學前教育法草案重點內容


《學前教育法》出臺之前,學前教育最高法律層級的規定為《幼兒園管理條例》?!队變簣@管理條例》自1989年實施至今,為促進幼兒教育事業的發展做出重要的貢獻?!队變簣@管理條例》重點規定了舉辦幼兒園的基本條件和審批程序、幼兒園保育和教育工作的開展、幼兒園的行政事務、獎勵和懲罰,是各地制定幼兒園管理政策的法律依據。但是,隨著我國學前教育事業的迅速發展,《幼兒園管理條例》規定已捉襟見肘,很多當下重要問題無法找到法律依據也無法得到解決,造成實踐中無法可依的局面。


2018年11月7日《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》(以下簡稱“《國務院意見》”)出臺,對當前“學前教育資源尤其是普惠性資源不足,政策保障體系不完善,教師隊伍建設滯后,監管體制機制不健全,保教質量有待提高,存在'小學化'傾向,部分民辦園過度逐利、幼兒安全問題”提出了指導意見,但由于法律層級的限制,《國務院意見》無法規范有關問題的法律后果,使得法律效果打折扣。


2020年5月22日,教育部辦公廳關于《學前教育法草案》征求內部意見(以下簡稱“《內部征求意見稿》”),《內部征求意見稿》對于學前教育的基本制度、基本問題以及法律責任進行系統的規定。與《內部征求意見稿》相比,《學前教育法草案》(征求意見稿)有哪些主要的變化呢?我們重點結合《學前教育法草案》進行解讀。


1. 強調學前教育普及普惠,以政府舉辦為主


《學前教育法草案》與《內部征求意見稿》相比,在總則部分更為突出普及普惠目標,明確政府主導的地位,發展學前教育以政府舉辦為主,大力發展普惠性學前教育資源,鼓勵支持和規范社會力量參與?!秾W前教育法草案》實際上有意將發展學前教育主體進行層次性劃分,突出政府的主導地位,弱化社會力量的參與。法律條款的表述由“公民辦并舉”修改為“以政府舉辦為主”即為該等趨勢的反映。


《學前教育法草案》(內部征求意見稿)

《學前教育法草案》(公開征求意見稿)

第一章 總則

第一章 總則

第一條(目的依據) 為了保障適齡兒童接受學前教育的權利,促進學前教育發展,規范學前教育實施,提高全民族素質,根據憲法和教育法,制定本法。

第一條(目的依據) 為了保障適齡兒童接受學前教育的權利,促進學前教育事業普及普惠安全優質發展,規范學前教育實施,提高全民素質,根據憲法和教育法,制定本法。

第六條(目標原則) 發展學前教育應當堅持黨的全面領導,堅持社會主義辦學方向,以公益普惠為導向,堅持政府主導、公辦民辦并舉。

國家普及三年學前教育,制定學前教育標準,構建覆蓋城鄉、布局合理、公益普惠的學前教育公共服務體系。

第六條(發展原則) 發展學前教育應當堅持政府主導,以政府舉辦為主,大力發展普惠性學前教育資源,鼓勵、支持和規范社會力量參與。


2. 重新定義了公辦幼兒園和民辦幼兒園的概念


《學前教育法草案》與《內部征求意見稿》均對公辦幼兒園和民辦幼兒園進行了劃分,但是《學前教育法草案》對于公辦幼兒園的界定更寬泛?!秾W前教育法草案》首先明確公辦幼兒園的主體包括了政府及有關部門、軍隊、國有企業、人民團體、事業單位等,將利用財政性經費、國有資產、集體資產舉辦的幼兒園均劃入公辦幼兒園的范疇。為何會按此標準進行劃分,這樣劃分是否合適,稍晚我們會另行撰文對此做進一步探討。


《學前教育法草案》首次在基本法層面對于普惠性民辦幼兒園進行了明確的界定,即接受政府支持、執行收費政府指導價的非營利性民辦幼兒園為普惠性民辦幼兒園。 


《學前教育法草案》(內部征求意見稿)

《學前教育法草案》(公開征求意見稿)

第三章 幼兒園的規劃與舉辦

第三章 幼兒園的規劃與舉辦

第十七條(辦園體制)   國家機構舉辦,或者國有企業事業單位和街道、村集體等集體經濟組織舉辦且接受財政經費支持的幼兒園為公辦幼兒園。

除前款規定外,其他社會組織和個人舉辦的幼兒園為民辦幼兒園。民辦幼兒園可以依法登記為非營利性或者營利性法人。

鼓勵舉辦非營利性民辦幼兒園,其中接受財政經費補助或政府其他方式扶持、執行政府收費指導價的為普惠性民辦幼兒園。   省、自治區、直轄市人民政府制定普惠性民辦幼兒園認定標準,由縣級人民政府教育行政部門組織認定。

公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園應當提供普惠性學前教育服務。

十八條(辦園體制) 政府及其有關部門舉辦,或者軍隊、國有企業、人民團體、高等學校等事業單位、街道和村集體等集體經濟組織等利用財政經費或者國有資產、集體資產舉辦的幼兒園為公辦幼兒園。

前款規定以外的幼兒園為民辦幼兒園,其中接受政府支持、執行收費政府指導價的非營利性民辦幼兒園為普惠性民辦幼兒園。省、自治區、直轄市或者設區的市、自治州人民政府制定普惠性民辦幼兒園認定標準,由縣級人民政府教育行政部門組織認定。

公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為普惠性幼兒園,應當提供普惠性學前教育服務。政府可以向民辦幼兒園購買普惠性學前教育服務。


3. 新設小區配套幼兒園只能用于舉辦公辦幼兒園


《學前教育法草案》與《內部征求意見稿》對于小區配套幼兒園管理要求也發生明顯的變化?!秲炔空髑笠庖姼濉分行^配套幼兒園由政府統籌安排舉辦為公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園,但是《學前教育法草案》直接明確新設的小區配套幼兒園只能舉辦為公辦幼兒園。該等規定在《國務院意見》的基礎上進一步收緊了對小區配套園的控制,完全排除了小區配套園開設成民辦幼兒園的可能性。此外,《學前教育法草案》進一步明確小區配套幼兒園的移交是產權的移交,而非其他管理權益的移交。 


《學前教育法草案》(內部征求意見稿)

《學前教育法草案》(公開征求意見稿)

第三章 幼兒園的規劃與舉辦

第三章 幼兒園的規劃與舉辦

第十九條(住宅配套) 居民住宅區建設、老城及棚戶區改造、易地扶貧搬遷等應當按照國家和地方的相關標準配套建設幼兒園,與首期建設的居民住宅區同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用,按照公共服務設施交由地方人民政府統籌安排,舉辦為公辦幼兒園或者委托辦成普惠性民辦幼兒園,不得用于舉辦營利性民辦幼兒園。

配套幼兒園的建設用地應當以劃撥方式供應。

居民住宅區幼兒園不能滿足本區域內適齡兒童入園需求,縣級人民政府應當通過新建、擴建,以及利用公共設施改建等方式統籌解決。

二十條(配套建設) 新建居住社區(居住小區)、老城及棚戶區改造、易地扶貧搬遷等應當按照國家和地方的相關標準配套建設幼兒園。建設開發單位應當保證配套幼兒園與首期建設的居民住宅區同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用,并作為公共服務設施,產權移交地方人民政府,用于舉辦為公辦幼兒園。

配套幼兒園不能滿足本區域內適齡兒童入園需求,縣級人民政府應當通過新建、擴建,以及利用公共設施改建等方式統籌解決。


4. 從基本法的高度對社會資本的逐利行為進行限制


《學前教育法草案》與《內部征求意見稿》對于社會資本逐利限制保持立法方向上的一致,但是《學前教育法草案》比《內部征求意見稿》更為嚴格?!秾W前教育法草案》明確幼兒園不得直接或者間接作為企業資產上市,再次強調上市公司不得通過資本市場融資投資營利性幼兒園并且限制主體擴展到上市公司及其控股股東。


但是,已上市的公司持有的幼兒園資產應當如何處理呢?仍未有答案。


《學前教育法草案》刪除了“加盟、連鎖的營利性幼兒園應取得省級優質幼兒園資質”的規定,能否理解為加盟、連鎖營利性幼兒園資質已放寬呢?我們靜心等待官方釋法。 


《學前教育法草案》(內部征求意見稿)

《學前教育法草案》(公開征求意見稿)

第三章 幼兒園的規劃與舉辦

第三章 幼兒園的規劃與舉辦

第二十六條(逐利限制) 不得通過兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協議控制等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園。

股份有限公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園,不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼兒園資產。

實施加盟、連鎖行為的營利性民辦幼兒園應當取得省級優質幼兒園資質。

二十七條(逐利限制) 社會資本不得通過兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協議控制等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園。

幼兒園不得直接或者間接作為企業資產上市。上市公司及其控股股東不得通過資本市場融資投資營利性幼兒園,不得通過發行股份或者支付現金等方式購買營利性幼兒園資產。


5. 將學前教育階段的校外培訓機構納入規范管理范圍


《學前教育法草案》與《內部征求意見稿》相比,在幼兒園提供保育教育要求中,特別新增培訓機構不得對學前兒童開展半日制或者全日制培訓。也就是說,為學齡前兒童提供培訓的機構需要特別留意,開設半日制或全日制培訓屬于違法行為。這種半日制和全日制培訓很可能列入保育服務范疇,實質上認定為學前教育機構。


《學前教育法草案》(內部征求意見稿)

《學前教育法草案》(公開征求意見稿)

第四章 保育與教育

第四章 保育與教育

第三十七條(禁止行為) 幼兒園不得以集中授課方式教授小學階段的學科內容,不得開展違背學前兒童身心發展規律的教學活動或者引入未經認證的課程。

幼兒園不得違反國家規定收取費用,不得向學前兒童及其家長組織征訂教科書和教輔材料,推銷或者變相推銷商品、服務等。

三十九條(禁止行為) 幼兒園不得教授小學階段的教育內容,不得開展違背學前兒童身心發展規律的活動。

幼兒園不得違反國家規定收取費用,不得向學前兒童及其家長組織征訂教科書和教輔材料,推銷或者變相推銷商品、服務等。

校外培訓機構等其他教育機構不得對學前兒童開展半日制或者全日制培訓,不得實施前款規定的行為。


6. 幼兒園教師待遇得到明確保障


《學前教育法草案》與《內部征求意見稿》相比,對于幼兒園教師的待遇保障規定更為靈活,公辦幼兒園教師納入財政保障范疇,同時強調了民辦幼兒園薪酬標準的原則?!秾W前教育法草案》刪除了《內部征求意見稿》中“教師平均工資收入水平應當不低于當地公務員工資收入水平”這種看似具體,實際卻難以操作的方式,對民辦幼兒園教師薪酬也作出了原則的規定,一定程度上保障了民辦幼兒園教師權益。


《學前教育法草案》(內部征求意見稿)

《學前教育法草案》(公開征求意見稿)

第五章 教師和其他工作人員

第五章 教師和其他工作人員

第四十五條(人員待遇) 幼兒園舉辦者應當保障教師和其他工作人員的工資福利和社會保險待遇,改善工作和生活條件。

幼兒園應當按照國家有關規定健全教職工工資和福利待遇制度,保證同工同酬。公辦幼兒園的平均工資收入水平應當不低于當地公務員的平均工資收入水平,確保及時足額發放。民辦幼兒園教師工資收入參照當地公辦幼兒園同類教師工資收入水平合理確定。

幼兒園教師在職稱評定、崗位聘任、表彰獎勵等方面應當享有與中小學教師同等的待遇,享有鄉村教師生活補助。在少數民族地區和邊遠貧困地區工作的幼兒園教師享有艱苦貧困地區補助津貼。學前特殊教育教師享有特殊崗位補助津貼。

四十八條(工資福利) 幼兒園及其舉辦者應當按照國家相關規定保障教師和其他工作人員的工資福利、社會保險待遇,改善工作和生活條件。

縣級以上地方人民政府應當將公辦幼兒園教師工資納入財政保障范疇。民辦幼兒園應當參照當地公辦幼兒園同類教師工資收入水平合理確定教師薪酬標準,依法保障教師工資待遇,依法繳納社會保險。


7. 限制了幼兒園的收費標準


《學前教育法草案》對于幼兒園收費的管理與《內部征求意見稿》相比更為嚴格,《學前教育法草案》更是對營利性民辦幼兒園的收費標準進行了限制,要求營利性民辦幼兒園收費標準由幼兒園根據核算的生均成本合理確定,對舉辦者獲得收益的合理范圍作出規定,教育部門有權對營利性民辦幼兒園的收費進行審核和監管。時光似乎一下子倒退了。


《學前教育法草案》(內部征求意見稿)

《學前教育法草案》(公開征求意見稿)

第六章 管理與監督

第六章 管理與監督

第五十一條(收費管理) 省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的設區的市人民政府制定幼兒園收費管理辦法,根據辦園成本、經濟發展水平和群眾承受能力等因素,合理確定公辦幼兒園收費標準、普惠性民辦幼兒園最高收費標準和其他非營利性民辦幼兒園的收費指導價,并建立定期動態調整機制。

縣級以上地方人民政府及相關部門依法加強對幼兒園收費的監管。

五十六條(收費管理) 省、自治區、直轄市人民政府制定幼兒園收費管理辦法,根據辦園成本、經濟發展水平和群眾承受能力等因素,合理確定公辦幼兒園收費標準、普惠性民辦幼兒園最高收費標準和其他非營利性民辦幼兒園的收費政府指導價,并建立定期動態調整機制。

營利性民辦幼兒園收費標準由幼兒園根據核算的生均成本合理確定。省、自治區、直轄市人民政府可以根據實際制定具體辦法,對舉辦者獲得收益的合理范圍作出規定。

縣級以上地方人民政府及相關部門依法對營利性民辦幼兒園實行價格指導和成本審核,加強對公辦幼兒園和非營利性幼兒園收費的監管,遏制超成本過高收費。


8. 完善了法律責任體系


《學前教育法草案》進一步構建法律責任體系,包括擅自舉辦幼兒園、逐利責任承擔等。上市公司如有違反法律規定的,相應也有了具體的法律責任。


《學前教育法草案》(內部征求意見稿)

《學前教育法草案》(公開征求意見稿)

第八章 法律責任

第八章 法律責任

第六十四條(擅自舉辦) 違反本法,擅自舉辦幼兒園的,由縣級人民政府責令停止辦學,并給予5000元以上20萬元以下罰款;有違法所得的,沒收違法所得;舉辦者五年內不得再次申請舉辦幼兒園。

第六十九條(擅自舉辦) 擅自舉辦幼兒園或者招收學前兒童實施半日制、全日制培訓的,由縣級人民政府責令停止改正,并給予1萬元以上20萬元以下罰款;有違法所得的,沒收違法所得;非法舉辦幼兒園或者非法實施學前教育的組織和個人,以及侵害幼兒園權益或者不履行本法職責的幼兒園舉辦者、實際控制人納入聯合懲戒名單,五年內不得申請舉辦幼兒園。

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第七十一條(逐利責任) 上市公司有下列行為之一的,由上市公司的管理部門責令改正,有違法所得的,沒收違法所得,并可處以30萬元以上100萬元以下罰款;對直接責任人員和上市公司實際控制人、控股股東給予警告等處罰:

(一)將幼兒園資產直接或者間接作為企業資產上市的;

(二)通過資本市場融資投資營利性幼兒園的;

(三)通過發行股份或者支付現金等方式購買營利性幼兒園資產的。


三、《學前教育法草案》引發的學前教育發展趨勢分析


與今年五月的《學前教育法草案》(內部征求意見稿)相比,大家都已經預判到要大改,但是沒想到《學前教育法草案》不僅行文風格迥異,而且內容改動幅度極大,最符合預判的是該草案對于民辦學前教育的態度進一步收緊。


從對學前教育制度的性質認定,到重新定義公辦幼兒園與民辦幼兒園,再到新增規定新設小區配套幼兒園只能用于舉辦公辦幼兒園、從基本法的高度對社會資本的逐營利行為進行限制、將學前教育階段的校外培訓機構納入規范的管理范圍,以及限制幼兒園的收費標準等等,我們都可以非常明顯的看出,在未來相當長的一段時間里,國家將大力支持公辦幼兒園和普惠性幼兒園的發展,對于民辦幼兒園尤其是營利性民辦幼兒園,只能嘆一聲:天涼好個秋! 


盡管如此,我們還是建議從事和關注學前教育的各位同仁,請按照教育部的要求積極反饋你們對于《學前教育法草案》的寶貴意見,因為“兼聽則明,偏聽則暗”,有建議才有發展的可能,比如我們下一步就會提出修改建議,敬請繼續關注君合法律評論!

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